La Cassazione Penale sull’occupazione abusiva del demanio marittimo

  Rubrica a cura dello Studio Legale Cuocolo, Genova - www.cuocolo.it - studio@cuocolo.it 
 

Con la sentenza n 3657 del 29 gennaio 2026 la Terza Sezione Penale della Cassazione si è pronunciata in materia di proroghe di concessioni demaniali marittime. In particolare, la Corte ha chiarito che l’occupazione di un’area oggetto di concessione demaniale ormai scaduta, in assenza di un nuovo titolo formale, può costituire la fattispecie di abusività prevista dall’art. 1161 del Codice della Navigazione, con conseguente possibilità di sequestro preventivo. 

Tema centrale del caso valutato dalla Cassazione è il sequestro preventivo di uno stabilimento balneare disposto ai sensi anche dell’art. 1161 cod. nav. Lo stabilimento, infatti, occupava l’area demaniale in virtù di una concessione risalente al 2002, ma in maniera abusiva, essendo il titolo concessorio scaduto il 31 dicembre 2007: secondo il GIP, la prosecuzione dell’attività realizzava una condotta idonea a “determinare un concreto rischio di protrazione ed aggravamento dell’illecito e di impedimento alla tutela dell’interesse pubblico alla fruizione collettiva del bene demaniale” per cui si riteneva il sequestro preventivo misura necessaria ad interrompere la commissione dei reati ascritti. 

Il caso concreto oggetto della pronuncia coinvolge la grande problematica delle proroghe automatiche delle concessioni demaniali marittime poiché, come era stato sottolineato dallo stesso Tribunale del riesame, la concessione originariamente rilasciata prevedeva un tacito meccanismo di rinnovo automatico che si sarebbe realizzato con il regolare pagamento dei canoni. Tale previsione, secondo il Tribunale, rileva dal punto di vista fattuale siccome non solo è stata rispettata negli anni a seguire, ma poiché il rapporto concessorio risultava altresì sussistente fino al 2019 in successivi atti comunali e demaniali. In aggiunta a ciò, il Tribunale del riesame considerava la concessione in oggetto investita dalla serie di proroghe automatiche introdotte dal legislatore nel tempo a favore delle concessioni demaniali marittime, in virtù del rinnovo previsto dall’art. 10 della l. 88/2001 che la avrebbe resa ancora efficace all’entrata in vigore del D.L. 194/2009, stabilente una prima forma di proroga automatica fino al 2012. 

Se per il Tribunale l’occupazione abusiva dell’area, da cui si origina il fumus del reato ex. art. 1161 cod. nav., era da considerarsi effettivamente tale a fronte dell’evoluzione giurisprudenziale nazionale ed eurounitaria che aveva definito incompatibile con i principi di libertà di stabilimento, concorrenza e non discriminazione il sistema delle proroghe automatiche delle concessioni, per la Cassazione le motivazioni che confermano la corretta adozione della misura cautelare sono differenti. 

La Corte di Cassazione, infatti, concentra la propria pronuncia sulla totale mancanza di una nuova concessione, in seguito alla avvenuta scadenza nel 2007 di quella originale, considerandolo un requisito essenziale per ritenere la concessione validamente in essere ai sensi del D.L. 194/2009. Il tacito rinnovo subordinato al pagamento dei canoni, secondo la Cassazione, non si è mai potuto consolidare come titolo giuridicamente valido, essendo un automatismo che, con la Direttiva 2006/123/CE, risulta incompatibile con i principi europei e il quadro legislativo adottato in seguito. Afferma, infatti, che “la prosecuzione del rapporto mediante pagamenti, richieste contabili o comportamenti tolleranti dell'amministrazione non è, allo stato del diritto, idonea a configurare una nuova concessione, perché tali condotte non possono sostituire un provvedimento formale, soprattutto in una materia in cui l'ordinamento europeo impone procedure selettive trasparenti, comparative e non discriminatorie”. È, pertanto, dalla mancanza di un atto espresso di rinnovazione che la Corte considera configurabile il reato di abusiva occupazione di spazio demaniale e inosservanza di limiti alla proprietà privata di cui all’art.1161 cod. nav. 

Tale pronuncia non soltanto ribadisce l’illegittimità delle proroghe automatiche delle concessioni demaniali marittime alla luce della disciplina prevista dall’art. 12 della Direttiva Servizi, la quale prevede per l’affidamento delle stesse una procedura di selezione trasparente e comparativa, atta a garantire l’accesso a tutti i potenziali operatori, ma soprattutto sottolinea come l’assenza di un nuovo provvedimento valido possa integrare il reato di occupazione abusiva di spazio demaniale: anche qualora la permanenza su un’area soggetta a concessione demaniale in seguito alla scadenza del titolo sia realizzata attraverso la prosecuzione di fatto dell’attività economica o rispettando il pagamento del canone, se avviene in mancanza del necessario provvedimento formale conforme al dettato europeo, secondo la pronuncia in esame può esporre a responsabilità penale e integrare il reato ex art. 1161 Cod. Nav., con la possibilità che si possa anche pervenire ad un sequestro preventivo.