Le Autorità di Sistema Portuale sono “imprese” ai sensi della normativa antitrust
01/10/2019
Rubrica a cura dello Studio Legale Cuocolo, Genova-Milano - www.cuocolo.it - studio@cuocolo.it
Con una recente sentenza, per la
prima volta un tribunale italiano ha definito l’Autorità di Sistema Portuale una
“impresa” ai sensi della normativa antitrust.
Si tratta di una pronuncia che, in
linea con quanto di recente affermato dalla Commissione europea nella decisione
sugli aiuti di Stato in ambito portuale, mette in discussione la tradizionale
classificazione giuridica delle Autorità portuali. Queste ultime, infatti, in
forza della L. n. 84/94, sono state qualificate come enti pubblici non
economici con compiti di regolazione, ovvero preposti all’esercizio di poteri
autoritativi nell’ottica del perseguimento dell’interesse pubblico e,
conseguentemente, estranei allo svolgimento diretto delle attività portuali.
La sentenza in commento trae
spunto da una richiesta avanzata all’Autorità di Sistema da una società
titolare di una concessione demaniale nel Porto di Genova. In particolare, la
società aveva chiesto all’Autorità la realizzazione, da parte di quest’ultima,
di alcune opere strutturali ritenute fondamentali. Detta istanza è stata tuttavia
disattesa a favore di un’altra richiesta avanzata da un operatore concorrente, titolare
di una concessione gemella in un terminal attiguo.
Da qui l’inizio della causa
davanti al Tribunale di Genova, nella quale si sono confrontate due posizioni
contrapposte. Da una parte quella della società terminalista, secondo cui l’Autorità
di Sistema doveva ritenersi una vera e propria impresa in posizione dominante
sul mercato delle infrastrutture portuali. In base a questa ricostruzione, la
società attrice quindi riteneva che, negando la sua istanza a favore di quella
della controinteressata, l’Autorità avesse alterato le condizioni di
concorrenza tra le due società. Dall’altra parte l’Autorità di Sistema
replicava di avere agito quale “ente regolatore” e quindi al di fuori dell’esercizio
di un’attività di impresa.
Il Tribunale di Genova, come già
accennato, ha accolto la tesi della società attrice, valorizzando, in
particolare, le nozioni di impresa e di attività economica così come delineate
dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite e della Corte di
Giustizia.
In particolare, la sentenza in
commento ha individuato nell’«esercizio
organizzato e durevole di un’attività economica sul mercato» l’elemento
caratterizzante la nozione di impresa, ai sensi della normativa antitrust, a
prescindere dalla qualificazione formale (pubblica o privata) attribuita alle
AdSP dall’ordinamento nazionale. In altre parole, secondo il Tribunale, lo status di impresa dipende esclusivamente
dal tipo di attività che il soggetto svolge e dal modo in cui siffatta attività
si esplica sul mercato.
La sentenza si è poi soffermata sul
rapporto tra l’esercizio di pubblici poteri e l’attività imprenditoriale
dell’Autorità. Il giudice, in particolare, in continuità con la giurisprudenza
europea, ha ritenuto che l’esercizio di pubblici poteri non osti al fatto che
l’ente possa altresì essere considerato un’impresa. Più precisamente, l’Autorità
di Sistema deve essere considerata un “ente pubblico” quando esercita le proprie
prerogative di pubblico potere; mentre assume la qualifica di “impresa” quando
svolge attività economica, ossia quando offre beni o servizi sul mercato.
Il problema, evidentemente, è
stabilire quali attività rientrino nell’esercizio di pubblici poteri e quali,
invece, costituiscano attività di impresa, in considerazione della nozione di
impresa avallata dalla Corte di Giustizia Europea (tra le tante, v. causa
C-41/90 Höfner/Macroton GmbH).
Sul punto, il Tribunale di Genova
si è conformato all’orientamento della Commissione Europea che, nel 2018, aveva
ritenuto che l’attività di rilascio di concessione demaniali a fronte di un
pagamento del canone, svolta dall’Autorità di Sistema Portuale, fosse da
considerarsi attività di impresa.
Questa sentenza, in definitiva,
segna un passaggio importante nel processo di ripensamento della natura
giuridica delle Autorità portuali, alla luce della normativa europea in materia
di concorrenza. Tuttavia non è ancora detta l’ultima parola, dato che da un
lato l’Italia ha impugnato la decisione della Commissione Europea sugli aiuti
di Stato dinanzi alla Corte di Giustizia; e, dall’altro, la sentenza del
Tribunale di Genova sarà verosimilmente impugnata davanti alla Corte di
Appello.