Il Consiglio di Stato recepisce la giurisprudenza della Corte di Giustizia sui balneari

Rubrica a cura dello Studio Legale Cuocolo, Genova - www.cuocolo.it - studio@cuocolo.it

Con la pronuncia n. 8024 del 14.10.2025 la VII sezione del Consiglio di Stato si è espressa in materia di concessioni balneari, consolidando l’orientamento espresso dalla Corte di Giustizia Europea nella sentenza n. C-598/22 dell’11 luglio 2024 e contribuendo a fare chiarezza circa la complessa questione attinente all’incameramento gratuito in favore dello Stato delle opere non amovibili realizzate in corso di concessione.

Il Consiglio di Stato, con propria ordinanza n. 8010/2022, aveva rimesso la questione interpretativa sulla compatibilità dell’articolo 49 comma 1 del Codice della Navigazione con il diritto unionale. In particolare, è stato sollevato il dubbio in relazione al fatto che l’operatore uscente, in sede di scadenza del titolo, soggiacesse a un’eccessiva restrizione della propria iniziativa economica e della concorrenza.

Nella sentenza dello scorso ottobre del Consiglio di Stato, sono state infatti evidenziate le numerose criticità che continuano ad insediare la materia delle concessioni balneari, con particolare riguardo alle tematiche delle proroghe automatiche ex lege e le titolarità delle opere realizzate nel corso del rapporto concessorio. Il ragionamento della Suprema Corte muove innanzitutto dalla distinzione tra l’istituto della proroga e quello del rinnovo, il quale, a differenza del primo, configura “una nuova concessione in senso proprio, dopo l’estinzione della concessione precedente alla relativa scadenza, con automatica produzione degli effetti acquisitivi in questione di cui al predetto art. 49.” Da qui, ripercorrendo l’iter argomentativo della Corte di Giustizia, il Consiglio di Stato ha ritenuto che, alla luce del principio di inalienabilità del demanio pubblico “le autorizzazioni di occupazione demaniali hanno carattere precario nel senso che esse hanno una durata determinata e sono inoltre revocabili”, risultando pertanto illegittime, come più volte ribadito dalla giurisprudenza nazionale ed europea, tutte quelle proroghe che operano in modo automatico. 

L’affermazione di tale principio comporta conseguentemente che “l’acquisizione immediata, gratuita e senza indennizzo delle opere non amovibili costruite dal concessionario su tale demanio non può essere considerata come una modalità di cessione forzosa sulle opere suddette”. In particolare, il Consiglio di Stato, al fine di evitare un contrasto tra l’articolo 49 Cod. Nav. e il diritto Comunitario, posto che le autorità concedenti hanno la facoltà di ordinare la demolizione con la restituzione del bene demaniale nel pristino stato, ha individuato quale punto di equilibrio la facoltà per l’operatore di “negoziare l’indennizzo in sede convenzionale” in modo tale da poter escludere, in sede di scadenza della concessione, l’acquisizione gratuita delle opere realizzate dal concessionario uscente al patrimonio dello Stato.

In questo senso, il Consiglio di Stato afferma che nelle future gare concernenti l’affidamento di concessioni demaniali marittime e nei relativi bandi può espletarsi “la concreta possibilità” di riconoscere in favore dell’operatore uscente e a carico del subentrante l’“equa remunerazione degli investimenti effettuati per le opere installate sul demanio marittimo”, contemperando in questo modo la libertà di iniziativa economica con l’accesso al mercato degli operatori. In tale scenario, residua comunque ampio spazio per valutazioni da svolgere caso per caso rispetto alle caratteristiche della concessione, dell’area oggetto di affidamento e soprattutto della “natura delle opere incamerate al patrimonio dello Stato, tenendo conto della remuneratività e del complessivo equilibrio economico finanziario della concessione e degli investimenti eventualmente non ammortizzati”.

Pertanto, rispetto alla questione oggetto di dibattito interpretativo dell’articolo 49 Cod. Nav. al diritto comunitario, il Consiglio di Stato ha affermato che tale norma “disciplina il rapporto autoritativo tra il concessionario e l’amministrazione, stabilendo che, al termine della concessione, le opere realizzate sul demanio sono acquisite al patrimonio dello Stato senza indennizzo, salve diverse pattuizioni tra le parti”, attribuendo quindi una dimensione contrattuale alle scelte dell’Amministrazione e dell’operatore.