Assagenti News

Consiglio di Stato sui balneari: diritto di insistenza e devoluzione di opere non amovibili

Rubrica a cura dello Studio Legale Cuocolo, Genova - www.cuocolo.it - studio@cuocolo.it

La VII Sezione del Consiglio di Stato con la sentenza numero 3566 del 28 aprile 2025 si è pronunciata in materia di concessioni balneari e dei relativi rinnovi automatici, soffermandosi in particolare su due istituti centrali: la soppressione del diritto di insistenza previsto all’articolo 37 co 2 del Cod. Nav. e l’incameramento delle opere ai sensi dell’articolo 49 Cod. Nav.  
Nello specifico, la pronuncia verte sull’appello promosso da un concessionario avverso il mancato rinnovo della concessione e l’incameramento, da parte della PA, delle aree demaniali e delle opere non amovibili realizzate sulle stesse.  L’appellante sostiene che, in virtù dei rinnovi automatici protrattisi negli anni, avrebbe maturato il diritto a vedersi riconfermata la concessione (i.e. diritto di insistenza) e a ricevere un indennizzo. Tali diritti si fonderebbero su un titolo concessorio risalente a ormai più di sessant’anni fa, quando l’istituto del diritto di insistenza era ancora in vigore.
Il diritto di insistenza veniva riconosciuto al concessionario uscente che, in quanto tale, era preferito rispetto agli altri operatori. Il legislatore, con l’articolo 1 comma 18 del D. L. n. 194 del 2009, ha soppresso l’istituto, in conformità con gli orientamenti europei volti ad assicurare un mercato concorrenziale in settori concernenti beni scarsi, in cui rientrano le aree demaniali. Nella pronuncia in esame, il diritto di insistenza viene qualificato a tutti gli effetti come una forma di “prelazione a conservare la titolarità della concessione alle medesime condizioni di quella appena cessata” e in relazione a ciò, il Consiglio di Stato ha rammentato il consolidato divieto di rinnovo automatico dei contratti vigente in materia di concessione di beni demaniali.
Il Collegio, nel respingere l’appello, ha chiarito che le proroghe automatiche tacite concesse nel corso degli anni non giustificano la pretesa del concessionario di essere preferito agli altri operatori, né tantomeno da ciò potrebbe discendere il diritto di essere indennizzato per le opere inamovibili costruite sui beni demaniali. Più precisamente, il Consiglio di Stato ha confermato che una diversa interpretazione sarebbe confliggente con l’articolo 12 della direttiva Bolkenstein, “in virtù del quale è vietata qualsiasi forma di automatismo che favorisca il precedente concessionario alla scadenza del rapporto concessorio" (cfr. sent. cit., così anche Corte cost., 124 febbraio 2017, n. 40 e C.d.S., Sez. VII, 11 febbraio 2025, n. 1128).
Rispetto all’incameramento, la sentenza richiama il principio di inalienabilità dei beni demaniali, che impedisce di imputare al concessionario la proprietà delle opere lì realizzate. Anche la giurisprudenza della Corte di Giustizia ha più volte confermato tale impostazione, ribadendo che, al termine della concessione, le opere non amovibili devono essere devolute allo Stato, senza necessità di riconoscimento di un indennizzo. La citata sentenza, quindi conferma che “l’appropriazione gratuita e senza indennizzo, da parte del soggetto pubblico concedente, delle opere non amovibili costruite dal concessionario sul demanio pubblico costituisce l’essenza stessa dell’inalienabilità del demanio pubblico” e, inoltre, che “il demanio pubblico resta di proprietà di soggetti pubblici e le autorizzazioni di occupazione demaniali hanno carattere precario, nel senso che esse hanno durata determinata e sono inoltre revocabili”.  
Sul tema, il Collegio evidenzia altresì le peculiarità delle concessioni demaniali, comparandole con le concessioni in ambito di giochi d’azzardo. In quest’ultimo caso, infatti, i beni sono di proprietà dei concessionari, mentre l’occupazione del demanio pubblico marittimo, “conferisce al concessionario unicamente un diritto di superficie a carattere transitorio sulle opere non amovibili da esso costruite sul demanio stesso”, rendendo quindi inconsistente la pretesa del concessionario uscente di essere indennizzato.
Infine, la sentenza esalta anche la “dimensione consensuale della concessione di occupazione del demanio”, ricavata mediante il richiamo alla deroga prevista all’articolo 49 Cod. Nav. che ammette la possibilità di derogare per contratto al principio dell’acquisizione immediata senza alcun indennizzo laddove vi sia un ordine di demolizione delle opere. In considerazione di ciò, “l’acquisizione immediata, gratuita e senza indennizzo delle opere non amovibili costruite dal concessionario su tale demanio non può essere considerata come una modalità di cessione forzosa delle opere”. Il giudice amministrativo conclude, infatti, escludendo la configurabilità di una “surrettizia espropriazione senza indennizzo” in relazione all’incameramento e, conseguentemente, rigetta l’appello proposto.