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Natura delle Corporazioni di pilotaggio e divieto di autoproduzione: sentenza Tribunale di Messina

Rubrica a cura dello Studio  Legale Mordiglia

Il Tribunale di Messina, con sentenza del 6 Luglio 2022, si è espresso sulla vertenza instaurata nel 2013 da Cartour S.r.l. contro la Corporazione dei Piloti dello Stretto di Messina.
Cartour, che effettua la tratta marittima Messina-Salerno, propose opposizione avverso un decreto ingiuntivo ottenuto dalla Corporazione dei Piloti dello Stretto di Messina per il pagamento di corrispettivi di servizi di pilotaggio resi nello Stretto e nel porto di Messina.
Sul presupposto dell’esperienza pluriennale dei propri comandanti, Cartour lamentò la superfluità del servizio di pilotaggio fornitole ex lege dalla Corporazione, contestando il diritto di quest’ultima a ricevere il pagamento; chiese inoltre la dichiarazione di invalidità del contratto di pilotaggio per difetto di un reale scambio tra prestazione e controprestazione, per violazione del diritto all’autoproduzione del servizio e della libertà contrattuale ex art. 41 Cost., domandando inoltre in via riconvenzionale la restituzione delle somme versate negli anni precedenti.
Il contenuto del servizio di pilotaggio è descritto dall’art. 92 cod. nav., secondo il quale il “pilota suggerisce la rotta e assiste il comandante nella determinazione delle manovre necessarie per seguirla”, ferme in capo al comandante le attribuzioni esclusive in ordine alla “direzione della manovra e della navigazione” ai sensi dell’art. 295 cod. nav..
In tale contesto, secondo il Tribunale, la Corporazione può assimilarsi a un concessionario privato di un pubblico servizio, dovendosene qualificare l’istituzione mediante atto pubblico come provvedimento di attribuzione dei poteri funzionali al servizio stesso.
Malgrado il silenzio del codice sul punto, l’intreccio fra pubblico e privato si coglie nella disciplina delle tariffe, cioè i compensi per la prestazione del servizio. Infatti, l’art. 91 cod. nav. stabilisce che “le tariffe di pilotaggio sono approvate dal Ministero dei trasporti e della navigazione, sentite le associazioni sindacali interessate” e l’art. 14, co. 1 bis, L. n. 84/1994 prevede che “i criteri e i meccanismi di formazione delle tariffe dei servizi di pilotaggio […] sono stabiliti dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti sulla base di un’istruttoria condotta congiuntamente dal comando generale del Corpo delle capitanerie di porto e dalle rappresentanze unitarie delle Autorità di sistema portuale, dei soggetti erogatori dei servizi e dell’utenza portuale”. Secondo il Tribunale, il potere di approvazione, riconosciuto al Ministero dal codice della navigazione configura una potestà di determinazione dei prezzi.
Secondo il Tribunale, quindi, la Corporazione dei Piloti deve essere qualificato come una “società di mutua cooperativa di lavoro a responsabilità limitata regolata da leggi speciali ex artt. 2511 ss. cod. civ. concessionaria di un pubblico servizio: i piloti perseguono un fine comune, conferendo beni e servizi per l’esercizio comunitario di un’attività economica con l’intento di dividerne gli utili e non si associano semplicemente per raggiungere più facilmente i loro fini individuali.”
Chiarita la natura delle Corporazioni di pilotaggio, il Tribunale è passato quindi a verificare la fondatezza delle lamentate violazioni della libertà di iniziativa economica e del diritto all’autoproduzione.
Secondo Cartour, il diritto all’autoproduzione è riconosciuto dall’art. 9 della legge 10 ottobre 1990, n. 287, rubricato Autoproduzione, il quale prevede che “la riserva per legge allo Stato ovvero a un ente pubblico del monopolio su un mercato, nonché la riserva per legge ad un’impresa incaricata della gestione di attività di prestazione al pubblico di beni o di servizi contro corrispettivo, non comporta per i terzi il divieto di produzione di tali beni o servizi”.
Sennonché, il 2° comma dello stesso articolo precisa che “l’autoproduzione non è consentita nei casi in cui in base alle disposizioni che prevedono la riserva risulti che la stessa è stabilita per motivi di (…) sicurezza pubblica”; sicurezza che il pilotaggio è chiamato ad assicurare.
Tale limitazione trova inoltre conferma in una pronuncia delle Sezioni Unite della Cassazione n. 6488/2002 in tema di ormeggio, secondo cui i motivi di sicurezza pubblica costituiscono giusta causa dell’affievolimento del diritto del privato all’autoproduzione del servizio stesso: “in tema di servizio di ormeggio nei porti, il secondo comma dell’art. 9 della legge n. 287 del 1990 - nello stabilire che l’autoproduzione del menzionato servizio (diritto sancito nel primo comma della medesima disposizione) non è consentita nei casi in cui in base alle disposizioni che prevedono la riserva di ormeggio risulti che la stessa è stabilita per motivi di ordine pubblico, sicurezza pubblica e difesa nazionale - non prevede una riserva assoluta di legge per l’esclusione dell’autoproduzione ed, in generale, per l’istituzione del servizio obbligatorio. Ne consegue che quest’ultimo può essere istituito dall’autorità amministrativa per motivi di sicurezza pubblica, con il relativo affievolimento del diritto del privato all’autoproduzione del servizio stesso”.
L’attività di pilotaggio costituisce un obbligo legale a contrarre con la Corporazione, richiesto da esigenze di sicurezza connesse all’elevata tecnicità delle manovre in porto.
Il ruolo del pilota è distinto da quello del comandante e non è ad esso sostituibile. E’ infatti lo stesso codice della navigazione a individuare le competenze del pilota e quelle del comandante della nave, distinguendole chiaramente: il primo ha funzione consultiva e ausiliaria del secondo che rimane l’unico responsabile della manovra e della navigazione.
Le esigenze di sicurezza della navigazione costituiscono giusta causa dell’affievolimento del diritto del privato all’autoproduzione e giustificano altresì restrizioni al principio di concorrenza. Anche in presenza di comandanti esperti, il servizio di pilotaggio non può dirsi privo di utilità, ed è anzi necessario, dal momento che detti comandanti non potrebbero avere quella visione d’insieme del traffico portuale necessaria a gestire le operazioni in totale sicurezza.
Il Tribunale ha quindi rigettato l’opposizione di Cartour e confermato il Decreto ingiuntivo azionato dalla Corporazione.